No dia 14 de agosto, o Ministro Flávio Dino, do STF, ampliou o alcance de sua liminar anterior, que suspendeu as chamadas “emendas Pix”, caracterizadas pela ausência de critérios de transparência. A nova decisão suspende o pagamento de todas as emendas parlamentares impositivas, no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7697. A ADI, de autoria do Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), propunha solução mais radical, ao demandar que as emendas impositivas fossem declaradas contrárias à Constituição.

Traçando breve cronologia, as emendas individuais passaram a ser impositivas a partir de 2015, por meio da Emenda 86/15 no montante de 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) estimada no Orçamento. Os artigos de número 165, 166 e 166-A da Constituição foram alterados por esta e outras emendas que se seguiram, em 2015, 2019 (Emendas 100 e 105) e 2022 (Emenda 126).

A saber, em 2019, as emendas de bancada estadual passaram a ter execução obrigatória no montante de 1% da Receita Corrente Líquida (RCL) realizada no exercício anterior (Emenda 100/19). Somaram-se, assim, as duas regras: para as individuais e as de bancada. Em 2022, o percentual das emendas individuais foi expandido de 1,2% para 2% e a RCL de referência passou a ser a estimada no Orçamento (e não a realizada).

Hoje, portanto, o Orçamento deve seguir com dotação de 3% da RCL estimada para o ano a que se refere o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), apenas para emendas individuais e de bancada. Eis a regra atual.

As emendas individuais são subdivididas entre as de transferência especial (“emendas Pix”) e as de transferência com finalidade definida. As transferências especiais foram introduzidas pela Emenda 105/19, com o objetivo de dar celeridade aos repasses dos parlamentares para os municípios.

A presente medida cautelar suspendeu um rol mais amplo de emendas do que era previsto anteriormente, abrangendo agora as emendas de bancada e as individuais com transferência definida, e não apenas as emendas individuais do tipo “Pix”.

Em sua decisão, o Ministro Dino advoga que é incompatível com a Constituição a execução de emendas que não cumpram certos requisitos, valendo-se para essa interpretação do parágrafo 13 do artigo 166, que limita a impositividade “nos casos dos impedimentos de ordem técnica”.

Dentre os critérios técnicos estariam a eficiência, a transparência e a rastreabilidade. Se com a liminar anterior, relativa às emendas de transferência especial, já se abarcavam os requisitos de transparência e rastreabilidade, adiciona-se agora um componente analítico de eficiência.

Ademais, a fiscalização do Poder Executivo obrigatoriamente seria realizada tendo em vista não apenas a Constituição Federal, mas também normas legais e regulamentares. Entre as características necessárias para a aprovação da execução das emendas estariam um plano de trabalho, compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA), entrega de bens e serviços de maneira eficiente, obediência aos dispositivos relativos a metas fiscais e limites de despesas, além das já citadas transparência e rastreabilidade.

O teor da decisão parece ser o de conferir não apenas maior rigor formal às emendas parlamentares, como também o de compatibilizar as mesmas com os objetivos pré-estabelecidos, em comum acordo entre os Poderes Executivo e Legislativo, para a execução orçamentária anual.

O fato de as emendas serem impositivas não poderia servir de obstáculo à correta aplicação dos recursos públicos, apenas com a determinação de que percentual fixo da Receita Corrente Líquida (RCL) da União seria destinado a esse tipo de despesa. No limite, a impositividade irrestrita tornaria o Executivo obrigado a “carimbar” o gasto com certas emendas, sem que elas apresentassem qualquer componente de rigor técnico.

Na base desse entendimento está a compreensão da “parlamentarização” do Orçamento federal, sem ter por contrapartida a coesão da execução orçamentária em torno de determinados objetivos públicos, como seria de se esperar de um efetivo regime parlamentarista. Nesse sentido, dos R$ 122,96 bilhões pagos em dispêndios discricionários até julho, 24% corresponderam a gastos com emendas parlamentares, sendo que 16% do total de despesas não obrigatórias foi consumido por emendas de caráter impositivo. Os dados são do portal SIGA-Brasil.
 

Para 2024, vale dizer que o Decreto de Programação divulgado após o 3º Relatório Bimestral indicou emendas individuais autorizadas de R$ 25,1 bilhões e R$ 8,4 bilhões em emendas de bancada, no total de R$ 33,5 bilhões. Como, até julho, de acordo com dados do SIGA-Brasil, já foram realizados gastos de R$ 19,6 bilhões no conjunto de emendas impositivas, a suspensão de dispêndios com emendas chegaria, em seu limite superior, a R$ 13,9 bilhões, enquanto durassem os efeitos da medida cautelar.
 

Nas nossas contas, entendemos que serão necessários R$ 13,5 bilhões em contingenciamentos adicionais de discricionárias aos cortes já realizados após o 3º Relatório Bimestral para o cumprimento da meta fiscal. Com a suspensão vigente a partir da metade de agosto, esse contingenciamento seria dispensável, dado que R$ 13,9 bilhões estariam bloqueados pela decisão do STF.
 

Por fim, para os Presidentes da República, da Câmara e do Senado são dados 30 dias para prestar informações, sendo que na sequência, em 15 dias abre-se vista ao Advogado Geral da União e o Procurador Geral da República. Enquanto o cumprimento da cautelar deve ser imediato, a decisão do Ministro será submetida ao plenário virtual do STF.